미국이 중국을 저지하는 비용에 대해 동의하지 않는 이유

2020년, 맥 손베리는 두 가지 질문에 답하고 싶었다: 중국과의 전쟁을 막기 위한 미국의 지출은 얼마이며, 그것으로 충분한가?

심지어 하원 군사위원회의 최고위 공화당 의원에게도 이것들은 어려웠다. 그리고 그가 유일하게 물어본 것은 아니었다. 손베리는 미국의 동맹국들이 같은 질문을 했던 아시아로 자주 여행을 갔다. 손베리는 그들에게 무엇을 말해야 할지 몰랐다.

그는 "우리가 무엇을 제공해야 할까요?"라고 말했다.

지난 2년 동안, 의회는 태평양 지역을 위해 얼마나 많은 추가 자금이 필요한지에 대한 보고서를 미 국방부에 요청했지만, 한 건도 받지 못했습니다. 그래서 의회는 보고서 하나를 요구했습니다.

손베리는 최근 인터뷰에서 "그 태도는, 당신이 필요로 하는 것을 우리에게 말하면 우리는 돕도록 노력할 것"이라며 "만약 그들이 우리에게 말하지 않는다면, 우리는 그들에게 말할 것"이라고 말했다

은퇴하는 손베리의 이름을 딴 2021 회계연도 국방정책 법안은 국방예산의 새로운 부분인 태평양 억지 이니셔티브를 만들었다. PDI는 두 가지 목표를 가지고 있었는데, 그것은 국방부가 이 지역에 더 많은 지출을 하도록 밀어붙이는 것과 그 돈을 추적하기 쉽게 만드는 것이었다.

전문가들에 따르면, 4년이 지난 지금, PDI는 이 두 가지 일을 딱 한 가지만 해냈다. PDI는 분명 중국에 초점을 맞춘 국방비 지출을 더욱 투명하게 만들었지만, 태평양 지역에 대한 신규 지출을 별로 촉진시키지는 못했다. 사실, 중국과의 전쟁을 억지하기 위해 편성된 미국 국방예산 중 실제 사용되는 돈은 없다.

손베리는 "당신의 우선순위는 당신의 수사보다는 항상 당신의 예산에 더 잘 반영된다"고 말했다.

이 두 지역이 일치하느냐가, 지금 미국 국방정책에서 가장 중요한 문제일지도 모른다. 지난 세 나라 행정부는 중국을 미국의 최우선 위협국으로 결정했고, 게다가 그 위협국으로 부상하고 있는 중국이라고 결정했다. 하지만 이 문제를 해결하는데 드는 비용이 얼마나 들고, 의회와 미 국방부 그리고 태평양의 군사지도자들 중 누가 결정하게 될지는, 덜 분명하다?

하원 세출위원회의 국방위원회 위원인 에드 케이스 하원의원은 지난 2월 디펜스뉴스와의 인터뷰에서 "우리는 PDI든 아니든 인도태평양에 대한 자금이 위험할 정도로 부족하다고 생각하지 않는다"고 말했다.

"우리는 올바른 방향으로 가고 있지만, 문제는 우리가 충분히 빨리 그곳으로 가고 있는가 하는 것이다."

두번째 의견
 

이것이 PDI로 이어진 질문이었다.

2021년 인도태평양사령관 필 데이비드슨은 퇴임을 앞두고 워싱턴을 방문해 의회 증언을 했다. 데이비드슨은 코로나바이러스 팬데믹으로 2년 동안 상원 군사위원회에 모습을 드러내지 않았다.

초기에, R-Miss인 Roger Wicker 상원의원은 짧은 통화와 답변 동안 차트 세트를 발표했습니다. Wicker는 2025년까지 그 지역의 중국과 미국 무기의 숫자를 예상하는 목록을 읽었고, Davidson에게 그의 숫자를 확인하도록 요청했습니다.

중국 항공모함 3척에 미국 항공모함 1척. 중국 강습상륙함 6척에 마국 2척, 중국 전투함 24척에 미국은 6척.

제독은 한 사람 한 사람을 확인했다.

데이비슨은 "우리의 재래식 억지력은 실제로 그 지역에서 잠식되고 있다"고 말했다.

그가 가장 우려한 것은 중국정부가 전반적으로 보다 강력한 군대를 보유하고 있다는 점이 아니라 속도와 거리의 문제였다. 중국정부가 불량한 지방으로 간주하고 무력으로 재탈환하겠다고 위협해온 대만은 본토로부터 약 100마일 떨어져 있다. 대만은 미인도-태평양 사령부의 본부인 하와이로부터 약 5,000마일 떨어져 있다.

데이비슨은 미국이 서해안에서 이 지역으로 배를 재촉하는 데는 3주, 알래스카에서는 약 17일이 걸릴 것으로 예상했다. 중국이 신속한 침공에 나서면 미국이 도착할 기회를 갖기 전에 대만을 압도할 수도 있다.

그는 "여기서 중요한 요소는 시간"이라고 말했다.

데이비슨과 많은 위원들의 대답은 미군을 군용 신문판인 대만에 더 가깝게 밀어붙이는 것이었다. 그러나 미국은 아직 필요한 기반시설을 갖추고 있지 않았다. 대만 주위를 도는 태평양 섬들을 따라 기지, 비행장, 레이더 및 그 밖의 건물들을 건설할 필요가 있을 것이다.

그리고 이것은 돈이 들 것입니다. 많은 돈이 들 것입니다.

처음에는 PDI가 그 돈의 원천이 되기로 되어 있었다. 그 이유를 이해하기 위해서는, 미 국방부가 예산을 어떻게 쓰는지 이해하는 것이 중요하다.

이 과정은 주로 육군, 해군 및 공군 등의 군복무에 달려있다. 이들 군복무는 매년 국방비의 약 5분의 4를 지출하며, 그 돈이 어디로 가는지를 알려준다.

그들의 인센티브는 전 세계에서 미국의 군사적 목표를 수행하는 일곱 개의 지리적 전투 사령부의 인센티브와는 다릅니다. 그들의 역할을 감안할 때, 그 사령부는 종종 단기적인 필요에 초점을 맞춥니다. 그러므로, 그 서비스는 종종 전투 사령부가 원하는 모든 것에 자금을 대주지 않습니다.

의원들에게 이러한 차이는 특히 중국이 지난 20년간 군을 증강하는 데 보낸 태평양에서 커 보였다.

이 문제를 알아차린 의원들은 2017년 존 매케인(R-Ariz) 상원의원까지 인도-태평양 사령부의 목표를 위해 별도의 계정으로 자금을 지원하기를 원했는데, 손베리도 이를 나중에 지원했다.

그로부터 3년이 지난 뒤에야 비로소 하나로 뭉쳤다. 2020년 5월, 상원 군사위원회 위원장이자 고위 위원은 미국의 동맹국들을 안심시키고 전력을 증강하는 태평양 억제 이니셔티브 계획을 발표했다.

여기에는 다섯 가지 목표가 있었다: 주둔병력, 수송병력, 훈련, 사회기반시설, 그리고 태평양 상의 파트너들의 역량을 향상시키기 위한 것이었다. 게다가 이 법안은 예산편성과정에 한 목소리를 더했다. 인도태평양사령부는 이제 이 지역에서 미국이 필요로 하는 군사력에 관한 연례 제 2 의견을 의회에 제출하게 된다.

하지만 구조적인 문제가 하나 있었다. PDI를 만든 의원들은 실제로 그러한 노력을 위한 돈을 전혀 받지 못했다. 손베리의 이름을 딴 이 정책 법안은 국방부에 그러한 노력에 대한 권한을 약 20억 달러로 주었지만 지출 허가는 내주지 않았다. 그렇게 하려면 나라의 돈줄을 쥐고 있는 국방비지출위원회의 승인이 필요했을 것이다.

다수의 의회 보좌관들에 따르면, 이 위원회들은 PDI와 같은 계획을 주저한다고 하는데, 이는 국방예산을 통과시키는 것이 더 어렵게 만들기 때문인데, 이는 다른 사람이 당신의 쇼핑 목록을 결정할 때 레시피를 작성하는 것이 더 어렵게 되는 이유이기도 하다.

PDI 법안 작성을 도운 킴벌리 렌 전 하원 군사위원회 보좌관은 "다음 해의 희망은 세출과 예산이 일치하는 것이었다"고 말했다.

그런 일은 일어나지 않았고, 데이비슨이 1년 후 의회에서 증언했을 때, 그 계획은 회계 훈련이 되었다.

주택개선기금처럼 생각해보자. 게다가 부엌이 더 멋진 것처럼, 업그레이드를 원한다면, 두 가지 선택지가 있는데, 바로, 돈을 더 많이 벌거나 다른 곳에서 돈을 덜 쓰거나 하는 것이다. 그 대신, PDI는 역으로 시행되었고, 지금도 시행되고 있다. 미 국방부는 매년 예산을 편성한 다음, 이 예산안을 검토하여, 태평양을 억제하는데 무엇이 기여하는지를 찾아낸다. 그런 다음, 국방부는 이 예산안에 PDI라는 이름을 붙이고, 예산요구안의 전체 숫자를 강조 표시한다.

PDI 법안 작성을 도왔던 더스틴 워커 전 상원 군사위원회 보좌관은 "이는 그들의 결정을 반영하는 것이지 그들의 결정을 견인하는 것은 아니다"라고 말했다.

'공짜 치킨'

이것은 PDI의 저자들이 염두에 둔 모델이 아니었다.

워커는 러시아가 2014년 우크라이나 크림반도를 점령하고 합병한 데서 비롯된 노력을 언급하면서 "그것은 기본적으로 (유럽 억제 이니셔티브를) 그대로 모방한 것으로 시작했다"고 말했다.

오바마 행정부는 유럽 대륙에서 전쟁으로 인해 동요하고 있는 나토 동맹국들에게 헌신을 보여주고 싶었다. 오바마 행정부는 몇 달 만에, 원래 명칭은 '유럽 안심 이니셔티브'였다.

유럽 내 미군 병력은 1990년대 초 소련이 붕괴한 후 수십 년간 감소해 2016년까지 약 6만 2천 명으로 줄었다. 미국의 군사력 필요가 적다는 점을 감안하면 유럽 내에서 규모가 작은 것은 이치에 맞다. 그러나 러시아의 침공은 준비태세가 얼마나 떨어졌는지를 보여주는 것이라고 토드 월터스 전 유럽사령관이 말했다.

행정부는 유럽 억제 이니셔티브를 통해 키우려 했다.

"우리는 전구에 있게 될 병력의 숫자로 냉전 상태로 돌아갈 수 없다는 것을 알고 있었습니다. 그래서 어떻게 하면 우리가 전투력을 신속하게 배치할 수 있도록 보장할 수 있을까요?"라고 유럽 사령부의 병력 구조와 요구 사항 사무소에서 일하는 Al Viana가 말했습니다.

이는 2018년 이 지역에서 러시아의 군사 활동이 종식되지 않고 있다는 것이 명백해졌을 때 이름이 바뀐 EDI의 초점이 되었다. 2015년부터 2023년까지 미국은 동맹국들에게 힘을 실어주고 자국 군대가 더 민첩하도록 보장하기 위한 노력에 350억 달러를 지출했다. 두 번째 목표는 더 많은 훈련을 실행하고 더 많은 병력을 순환시키고 인프라를 개선하고 대륙에 중요한 장비를 저장하기 위한 자금 지원을 필요로 했다.

2014 회계연도 말까지 유럽 사령부는 두 개의 중무장 전투 여단을 해산했다. 그러나 EDI는 공군 인력 감축을 연기하고, 전투 항공 여단을 지원하며, 육군이 전구를 통해 순환하는 기갑 여단 전투 팀을 갖도록 하는 등 이러한 병력을 재건하는 데 도움을 주었다. FY16에 유럽에 있는 육군의 병력은 일년에 총 26회의 훈련을 실시했다. 2023년까지 그 숫자는 약 50명이었다.

러시아가 우크라이나 침공을 본격화한 2022년, 미국은 유럽에 2만 명의 추가 병력을 증원했다. 여기에는 약 4,000명의 병력과 90대의 탱크 및 기타 차량 200대 이상을 포함한 기갑여단 전투팀이 포함되어 있으며, 통지 후 일주일 이내에 도착했다. 미 육군 유럽 및 아프리카에 따르면, 해당 재고가 이미 전구에 저장되어 있지 않았다면 4주에서 6주 사이가 소요되었을 것이다.

비아나는 "EDI는 우리가 무엇을 하고 있는지 정확히 확인할 수 있는 곳"이라고 말했다.

두 계획의 다른 운명은 거의 전적으로 돈으로 귀결된다. EDI는 ("코코아"처럼 발음되는) OCO라고 불리는 해외 비상 작전이라고 불리는 계좌를 통해 지불되었다. 그 기금은 매년 국방부 예산을 보충하면서, 아프가니스탄과 이라크 전쟁을 위해 시작되었다.

국방부 고위 관리는 디펜스뉴스와의 인터뷰에서 "당신이 서비스와 싸우고 있지 않았기 때문에 EDI는 쉬웠다"며 "이 사람은 언론과 대화할 수 없기 때문에 익명을 요구했다"며 "무료 치킨이었다"고 말했다

이 십 년이 시작될 무렵, 의회는 OCO에 대한 투자를 중단했는데, 이는 국방부가 2010년대에 직면했던 예산 삭감을 회피하기 위해 OCO를 사용했기 때문이기도 하다. 의원들은 OCO를 비자금이라고 불렀다.

이는 태평양 억제 이니셔티브가 추가적인 자금 지원을 받지 못한 것을 의미했다. 유럽 측은 2022 회계연도부터 추경에서 벗어나 자금 지원 규모가 꾸준히 감소했다.

그 결과, 인도태평양사령부가 의회에 제출하는 연례보고서에 기재되어 있는 많은 항목들, 즉 이 사령부가 이 지역에서 전력을 유지하기 위해 필요하다고 주장하는 항목들은, 자금지원을 받지 않은 항목들이다. 그래서 이 사령부는 자금지원을 받지 않은 우선순위들과 더불어, 추가적인 필요가 있는 항목들을, 다음 해 보고서에 다시 제출하게 된다. 따라서, 매년 지출되는 달러는 눈덩이처럼 불어난다.

데이비드슨이 2021년 의회에서 증언했을 때, 그의 보고서는 47억 달러의 요구사항을 열거했다. 올해, 그 숫자는 265억 달러였는데, 그 중 110억 달러는 자금이 지원되지 않았다. 그 110억 달러의 대부분은 미국의 고향보다 태평양의 건설 비용과 군수품에 사용될 것이다.

조지 카일리와이 사령부 요구사항 및 자원 담당 국장은 3월 인터뷰에서 "우리의 요구 신호는 일관성이 있었다"며 "그것들이 우리의 요구사항이기 때문에 그것이 바로 그것"이라고 말했다

미 국방부는 인도태평양사령부가 우선해야 할 몇 가지 사항과, 자금을 지원받더라도 그러한 프로젝트들을 수행할 수 있는지에 대해 의문을 제기해왔다. 예를 들어, 인프라 프로젝트들은 때때로 비싼 인건비와 재료비뿐만 아니라 개최국 정부와의 협상을 요구하기도 한다. 카일리와이 대변인은 인도태평양사령부가 원하는 건설 프로젝트들 중 약 5분의 1만이 FY25 예산 요청서에 등장한다고 말했다.

사령부는 첫 보고서를 낸 이후 태평양 군사 태세에 중요한 미국 영토인 괌의 미사일 방어 체계를 최우선 목표로 삼고 있다고 밝혔다. 태평양 도서 지역의 기반 시설이나 동맹국과의 안전한 통신 네트워크 등도 매년 등장하고 있다.

국방 소식통은 "PDI는 가려운 곳을 긁는 것에 근접하지 않는다"고 말했다.

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앞으로 가야 할 길은 몇 가지 있다. 그 중 하나는 의회가 2017년 매케인이 추구했던 계좌와 같은 인도태평양사령부에 매년 새로운 돈을 주는 것을 보게 될 것이다.
 

'하와이의 케이스'과 같은 의원들도 있는데, 이를 지지하고 있다. 하지만 세출위원회들은 그렇지 않으며, 그러한 결정이 단기적으로 바뀔 가능성은 낮다고 복수의 의회 보좌관들이 말했다.

또 다른 선택은 국방부가 할 수 있는 것이다. 예산 편성을 시작할 때, 부서의 리더들은 사령부의 우선순위를 위해 예산을 비축하고 그 주변의 모든 것을 구축할 수 있었다. 그렇게 되면, 국방부 부장관이 두 가지 대표적인 계획, 즉 시제품 제작을 가속화하는 데 도움을 주는 '신속국방실험비축기지'와 드론을 더 빨리 구매하기 위한 '리플리케이터'에 자금을 지원하는 것과 비슷해질 것이다.

하지만 이러한 프로그램들은, 사령부가 필요로 한다고 말하는 것과 비교해 볼 때, 즉 자금이 지원되지 않은 우선순위가 110억 달러가 넘는 것과 비교해 볼 때, 느슨한 변화이다.

주제의 민감성 때문에 익명을 요구한 또 다른 국방부 고위 관계자는 PDI가 작동하는 방식이 중요하다고 말했다. 이 관계자는 이 계획에 대한 모델을 달리하면 국방부의 계획과 예산 책정이 더 어려워질 것이라고 주장했다.

이 관계자는 "해당 부서는 적절한 절충점을 찾는 최고의 능력을 갖추고 있다"고 말했다.

시점

데이비드슨이 증언한 지 3년 후, 그의 후임자는 올 3월 하원 청문회장에 발을 들여놓았다.

존 아퀼리노(John Aquilino) 제독은 개회사에서 "위험은 여전히 높으며 잘못된 방향으로 가고 있다"며 "태평양은 지금까지 본 것 중 가장 위험하다"고 말했다.

그의 옆자리에 앉은 엘리 래트너 국방부 인도태평양 안보담당 차관보는 지출 증가와 이 지역 동맹국들과의 행정부의 "역사적 모멘텀"을 이유로 더 희망적이었다.

지난 4년간 큰 폭의 자금 증가를 기록한 PDI를 보면 지출 규모가 더 큰 것을 쉽게 알 수 있다. 라트너와 아퀼리노 중 어느 쪽의 눈으로 태평양을 보느냐에 따라 주도권이 작동하는지가 달라진다. 둘 다 전쟁이 임박한 것은 아니라는 데는 동의하지만, 억제력이 점점 더 나아지고 있는지, 아니면 더 나빠지고 있는지에 대해서는 의견이 엇갈린다.

데이비드슨이 2021년에 주장한 것처럼 잠식된다면 PDI의 현재 모델로는 충분하지 않을 수 있다. 그 지역이 더 안정적이라면, 그 계획도 더 좋아 보일 것이다.

두번째 국방부 관계자는 "PDI에 대한 가장 큰 오해는 국방부가 이를 심각하게 받아들이지 않는다는 것"이라고 말했다.

이 당국자는 태평양 자금 지원에 대해 "이는 점진적인 증가 기울기가 아니다"며 "이는 투자의 중대하고 극적인 증가이며 우리는 그 어느 때보다 전념하고 있다"고 말했다

금년도 PDI 요청액은 99억 달러로, 이는 작년도 요청액보다 8억 달러 이상 많은 금액이다. 그러나 국방부가 FY25 예산 요청을 발표하기 직전까지 제1국방부 관리와 의회 보좌관에 따르면, 이는 아니었다.

국방부가 중국으로부터의 위협에 집중하고 있다는 것을 보여주기 위해 국방부 지도자들은 마지막 순간에 달러 수치를 올리기 위해 이 계획 아래에 더 많은 항목들을 태그했다고 국방부의 첫 번째 소식통과 의회 보좌관이 디펜스 뉴스에 말했다. 늦게 들어온 항목들 중에는 드론 프로그램인 레플리카(Replicator)도 포함되어 있다.

최근 3월 청문회에서 한 의원은 99억 달러에 국방부가 "PDI가 가능한 한 효과를 발휘하기 위해" 필요한 모든 것이 포함되어 있는지 라트너 장관에게 물었다

라트너는 "의원님. PDI는 단순히 회계 메커니즘일 뿐"이라고 화답했다