[사설] 공급망 문제를 해결하기 위해 미 국방부는 국방 획득에서 세컨드 소싱을 부활시켜야 한다

우크라이나 분쟁은 미국 국방 공급망의 현재 상태에 대해 밝고 가혹한 스포트라이트를 비추고 있다. 조지메이슨대학교 경영대학원의 바로니 정부계약센터의 올리비아 렛츠와 제리 맥긴은 다음 기고문에서 미국이 기꺼이 과거를 돌아본다면 잠재적인 해결책을 찾을 수 있다고 주장했다. 

미국의 주요 방위산업체들이 우크라이나에 재보급하기 위해 12개 이상의 로켓 및 미사일 시스템 생산을 서두르고 있지만, 공급망의 한계로 인해 어려움을 겪고 있다. 이 문제의 주요 원인 중 하나는 국방 조달에서 중요 품목의 단일 및 단독 공급업체에 대한 과도한 의존이다. 이 지속적인 문제를 완화하기 위해 다소 복고적인 획득 방법이 미래를 위한 길을 제시할 수 있다. 형태 및/또는 기능이 유사한 상품과 서비스를 제공하기 위해 최소 두 곳 이상의 서로 다른 공급업체를 이용하는 방식인 이차 소싱은 진지하게 고려할 가치가 있다.

여야를 막론하고 미국 지도자들은 방위 산업 기반 회복력이 국가 안보에 매우 중요하다는 점을 인식하고 있다. 트럼프 행정부와 바이든 행정부의 보고서는 모두 단일 공급처와 단독 공급처를 미국 국방 및 기타 산업 공급망의 주요 위험 요소로 지적했다. 대체 공급업체의 도입은 단일 및 단독 소싱의 위험을 완화하는 데 도움이 될 수 있지만, 1980년대에 선호되는 전략으로 사용된 이후 국방 획득에서 세컨드 소싱은 드물어졌다. 세컨드 소싱의 미래 전망을 더 잘 평가하기 위해 조지 메이슨 대학교의 바로니 정부 계약 센터는 최근 세컨드 소싱의 역사, 이점 및 과제를 조사했다.

1980년대 군비 증강 기간 동안, 계약 경쟁법 및 팩커드 위원회에 의해 촉발된 제2 조달은 주로 비용 절감을 위한 경쟁 도입을 목표로 다양한 방위 부품 및 주요 하위 시스템에 사용되었다. 예를 들어, 공군과 해군은 다양한 미사일의 연간 분할 구매를 위해 협력하여 제2 조달업체를 선정했으며, 비용 절감과 성능 신뢰성 측면에서 큰 성공을 거두었다. 이러한 수준의 집중은 최소 14개의 전술 미사일 프로그램, 다양한 소형 군수품 구성품, 심지어 항공기용 이젝션 시트의 개선과 비용 절감으로 이어졌다.

가장 잘 알려진 성공 사례 중 하나는 "위대한 엔진 전쟁"의 첫 번째 반복이다. 1980년대 초, 공군은 F-15 및 F-16 전투기용 오리지널 F100 엔진의 성능 관련 문제를 해결하기 위해 누가 비용을 지불해야 하는지에 대해 프랫 앤 휘트니와 합의에 도달하지 못했다. 공군은 제너럴 일렉트릭을 엔진의 두 번째 공급업체로 선정하기로 결정하고, 두 공급업체가 가격과 성능에 따라 더 많은 생산 물량을 수주하기 위해 지속적으로 재경쟁하는 이중 수주 방식을 도입했다. 두 번째 엔진 소싱을 통해 엔진의 성능 관련 문제가 해결되었을 뿐만 아니라 개선되어 국방부는 20년 수명 주기 동안 약 20~30억 달러를 절약하고 엔진 비행 시간 1,000시간당 신뢰성을 두 배로 높일 수 있었다.

이러한 두 번째 소싱 노력은 대부분 정부 주도로 이루어졌습니다. 엔진 전쟁과 다양한 미사일 프로그램에서 취한 접근 방식, 즉 별도의 생산 계약을 체결하여 "분할 구매"를 하는 방식은 경쟁하는 주계약업체가 더 나은 제품을 개발하는 데 자체 자원을 투자하여 장기 생산 기회를 더 많이 확보할 수 있는 등 공동 생산의 이점을 가져다주었다. 다른 분야에서는 탄약 및 다양한 구성품과 같이 동일하거나 상호 교환 가능한 품목에 대한 추가 생산 능력을 확보하고 개선하기 위해 주계약자가 특정 부품에 대해 여러 개의 실행 가능한 2차 공급업체를 선정하도록 했다. 예를 들어, 공군은 A-10 썬더볼트 공격기의 GAU-8/A 자동포 탄약의 성능을 개선하고 비용을 낮추기 위해 원청업체가 탄약 개발을 위해 두 개의 경쟁 하청업체를 선정하도록 요구하여 궁극적으로 원래 예상치보다 라운드당 비용을 최대 80%까지 절감할 수 있었다.

1990년대부터 국방 커뮤니티는 두 가지 주요 이유, 즉 긴축된 국방 예산과 제대로 이행되지 않은 2차 조달 노력과 관련된 품질 문제로 인해 2차 조달을 멀리했다. 1990년대 말까지 국방 지출이 GDP의 6%에서 약 3%로 감소하면서 새로운 공급원을 구축하고 유지하는 데 드는 비용이 세컨드 소싱의 주요 저해 요인이 되었고 시간이 지남에 따라 세컨드 소싱 관행은 사라졌다.

오늘날 국방 관리와 예산 담당자들은 대체로 세컨드 소싱 노력을 기피한다. 조달 자금을 둘러싼 치열한 경쟁과 비용 절감 및 효율성에 대한 광범위한 초점이 특징인 계약 환경에서 새로운 공급업체를 설립하기 위해 비용을 지불하는 것은 위험한 베팅처럼 보일 수 있다.

그러나 공급망 강화의 필요성이 세컨드 소싱의 부흥을 위한 기회를 창출하고 있다. 국방부는 공급망 병목 현상을 겪고 있는 프로그램을 위해 새로운 국내 및 해외 공급업체를 찾는 기업에 지원을 제공하기 시작했다. 2022년 국방부는 또한 계약업체와 협력하여 공급망 부족을 파악하고 이러한 문제를 해결하는 데 도움이 되는 자금을 제공하는 전담 팀을 설립했다. 이후 국방부 획득 및 유지 차관실은 2023년 3월 국방 생산 능력과 탄력성을 개선하기 위해 합동 생산 가속기 셀을 설립하는 메모를 발표했다.

새로운 공급원을 구축하는 데 드는 초기 비용과 이에 수반되는 자격 및 테스트 요건은 부인할 수 없을 정도로 높다. 최근 프랭크 켄달 공군 장관은 공군이 F-35 전투기용 F135 엔진을 2차 조달하지 않고 업그레이드하기로 결정한 주된 이유로 비용 제약을 꼽았다. 그러나 비용에 대한 집착은 기술 발전과 공급망 탄력성을 저해할 수 있습니다. 올해 초 빌 라플란테 국방부 획득 및 유지 담당 차관이 언급했듯이 "복원력보다 효율성"을 우선시하는 것은 현재의 국방 수요에 비추어 재검토할 필요가 있다. 따라서 세컨드 소싱이 지속 가능한 방식으로 재도약하려면 백서의 첫 번째 권고 사항인 즉각적인 비용 절감보다 민첩성과 복원력을 우선시하는 것이 중요하다. 이는 국방 커뮤니티 내에서 의식적인 사고방식의 전환을 통해서만 달성할 수 있다.

2차 소싱이 모든 프로그램에 적합한 접근 방식은 아니다. 따라서 국방 리더는 세컨드 소싱에 가장 우선순위가 높은 구성 요소를 식별하는 접근 방식을 개발해야 한다. 방위 프로그램에는 수백 가지의 취약점이 있을 수 있으므로 모범 사례 또는 위험 모델을 수립하기 위한 정부와 업계의 공동 노력은 2차 소싱 전략을 추진할 때 신뢰와 효율성을 높이는 데 큰 도움이 될 수 있다.

다음으로, 세컨드 소싱에 대한 더 나은 재정적 인센티브 구조를 만드는 것이 중요하다. 여기에는 중소기업 혁신 연구(SBIR)에 사용되는 것과 같은 특정 국방 프로그램에 세금을 부과하여 중요 품목의 새로운 공급원을 확보하는 데 사용할 수 있는 자원을 구축하는 것이 포함될 수 있다. 세컨드 소싱은 대규모의 안정적인 주문에 가장 효과적이므로 다년 조달의 사용을 늘리는 것도 도움이 될 수 있다. 또한 국방 프로그램에서 개방형 시스템 아키텍처의 사용을 확대하고 국제 공동 생산 및 공동 개발 노력을 강화하면 효과적인 세컨드 소싱을 촉진하는 데 도움이 될 것이다.

세컨드 소싱이 미국이 직면한 공급망 문제에 대한 만병통치약은 아니다. 그러나 국방 공급망의 취약성을 극복하는 데 도움이 되는 유용한 도구가 될 것입니다. 미래로 돌아가 세컨드 소싱을 되살리는 것은 방위 산업 기반 공급망의 회복력을 구축하는 데 도움이 되는 가치 있는 노력이다.

올리비아 렛츠는 조지메이슨대학교 경영대학원의 정부 계약 센터인 그렉 및 카밀 바로니 센터의 리서치 매니저다. Jerry McGinn은 이 센터의 전무이사이자 전직 국방부 획득 담당 고위 관리다.