미 국방부는 업계가 수요를 충족하기 위해 다시 혁신하기를 원하지만 가능할까?

1993년 가을, 약 20명의 방위산업체 리더들이 국방부 장관과 함께 저녁 식사를 했다. 훗날 '최후의 만찬'으로 알려진 식사 후 30분간 브리핑이 이어졌다.

주제는 통합이었다. 냉전이 종식되면서 미국의 국방비 지출이 줄어든다는 의미였다. 이는 곧 이 자리에 참석한 기업들에게도 적은 돈을 의미했습니다. 관리들은 흑백 그래프를 벽에 띄우며 국방부가 감당할 수 있는 계약업체 수가 급감하고 있음을 보여주었다. 살아남으려면 업체들이 합병해야 할 가능성이 높았다.

1995년에 합병되어 록히드 마틴이 된 마틴 마리에타(Martin Marietta)의 당시 최고 경영자였던 노먼 어거스틴(Norm Augustine)이 국방부 장관 옆에 앉아 있었다. 하루 후, 그는 펜타곤으로 돌아와 그 차트가 역사적인 문서가 될 것이라 예상하고 사본을 가져갔다. 그는 지금도 그 차트를 가지고 있다.

10년 만에 대형 주계약업체의 수가 51개에서 5개로 급감하면서 현대 방위 산업이 탄생했다. 록히드는 마틴과 합병했다. 보잉은 맥도넬 더글러스와 합병했다.

어거스틴은 디펜스 뉴스와의 인터뷰에서 "최후의 만찬에 앉아서 역사적인 전환점에 앉아 있는 기분이었습니다."라고 말했다. "그들은 나쁜 패로 최선을 다했고, 우리는 이제 그 나쁜 패에 대한 대가를 치르고 있습니다."

그 가격은 국방부가 원하는 만큼 빨리 움직일 수 없는 국방 분야다. 미국은 현재 1년 반 간격으로 시작된 우크라이나와 이스라엘의 전쟁에 필요한 물자를 공급하고 있다. 2022년 2월 러시아의 우크라이나 침공이 본격화되기 훨씬 전부터 수요를 충족하는 데 어려움을 겪었던 업계는 높은 수요로 인해 압박을 받고 있다.

그리고 이러한 전쟁은 국방부의 최우선 순위도 아니며, 지난 20년간 대규모 군사력 증강을 통해 미국 지도자들이 반드시 따라잡아야 한다고 말하는 중국도 마찬가지다. 국방부의 새로운 국방-산업 전략에서 중국의 산업력이 여러 분야에서 미국과 동맹국의 산업력을 "훨씬 능가"한다고 말하는 것보다 더 분명한 곳은 없다.

이에 따라 이 계획은 산업 기반에 대한 "세대별" 투자를 요구하고 있다. 이를 위해 국방부는 이제 새로운 그래프를 보여주고 있다.

국방부의 최고 무기 구매 담당자인 빌 라플란테의 사무실 벽에는 미사일과 기타 군수품을 더 많이 만드는 데 걸리는 시간이 표시된 이미지가 붙어 있다. 국방부는 이를 공개하지 않고 있지만, 라플란테의 대리인들은 이 도표를 다른 회사들과 공유하고 있다고 그는 말했다.

두 가지 차트의 이야기라고 할 수 있습니다: 30년 만에 국방부는 유지하기에 너무 크다고 생각했던 방위 산업에서 이제는 너무 작아서 급성장할 수 없는 산업으로 변했다. 이러한 과정을 이해하기 위해 디펜스 뉴스는 분석가, 업계 임원, 클린턴 행정부 시절의 최고 산업 기반 정책 관리들과 이야기를 나누었다. 그들은 이 분야를 예산 감소, 선호도 변화, 인력 감소로 인해 용량이 꽉 막힌 스프링이 달린 문에 비유했다.

이제 미국이 방위 산업, 인력, 공급업체를 재편하여 첨단 적과 경쟁하기 위해 이 문이 다시 삐걱거리며 열리고 있다.

라플란테는 12월 레이건 국방 포럼에서 기자들에게 "우리가 한동안 사용하지 않았던 많은 기술들이 이 나라에서 먼지를 털어내고 있습니다."라고 말했다.

산업 기반 101

미국의 방위 산업에 대한 전문가들은 경제학 입문 과정처럼 방위 산업에 대해 이야기하는 경향이 있다. 그들은 종종 이 분야가 다른 시장처럼 움직이지 않는다고 지적한다.

방위 기업들은 정부가 원하는 것을 만들지만, 그 이상이나 다른 것을 만드는 경우는 거의 없다. 따라서 국방부의 주문은 이를 이행하는 기업의 형태에 대해 비정상적인 영향력을 행사한다.

"방위 산업은 고객에 대해 매우 민감하고 반응이 빠릅니다."라고 애틀랜틱 카운슬의 선임 연구원 스티브 그룬드먼은 말했다.

그룬드먼은 1990년대 평화 배당금의 여파로 국방부에서 근무했다. 레이건 행정부 하에서 미국이 소련과 경쟁하면서 군사비 지출이 급증했다. 그러나 1991년 소련이 해체되면서 냉전이 종식되자 미국은 더 이상 경쟁할 상대가 없었다. 싱크탱크인 전략 및 예산 평가 센터에 따르면 1985년부터 1998년까지 매 회계연도마다 국방 지출이 감소했다.

특히 국방부의 조달, 연구, 개발 및 건설에 대한 지출은 같은 기간 동안 44% 감소했다고 CSBA는 밝혔다.

미국은 평시에 대비한 방위 산업이 필요했습니다. 그래서 어거스틴이 1993년 만찬에서 직접 이름을 붙인 최후의 만찬이 등장했다. 당시에도 최후의 만찬은 건전한 정책으로 보였다고 그는 말했습니다. 국방 지출은 감소할 수밖에 없었고, 국방부는 거대한 산업과 더 작고 효율적인 산업이라는 두 가지 선택지를 남겨두었다.

국방부 관리들은 후자를 권장했습니다. 원청업체의 급감과 함께 비용을 낮추기 위해 기업들이 합병하면서 중견 및 소규모 공급업체의 수도 급감했다.

결국 정부는 더 이상은 안 되겠다고 판단했습니다. 1990년대 후반, 록히드 마틴의 노스롭 그루먼 인수 계획을 막았다. 대규모 통합의 시대는 끝났다.

그 효과는 두 가지로, 경쟁이 줄어들고 급등할 수 있는 능력이 감소했다. 첫 번째는 많은 경우 국방부의 주문이 더 오래 걸리고 더 많은 비용이 들며 취약한 공급망에 취약하다는 것을 의미했다. 두 번째는 통합과 보다 효율적인 제조 기술로 인해 갑작스러운 충돌에 대응하기가 더 어려워졌다.

2000년대 들어서면서 대부분의 지도자들은 더 발전된 무기를 선호하기 시작했지만, 그 수는 더 적었다. 도널드 럼스펠드 국방부 장관은 이를 국방부의 무기고를 한 세대 앞당기는 '혁신'이라고 불렀다.

육군의 미래 전투 시스템과 해군의 연안 전투함 같은 첨단 무기 중 일부는 의도대로 작동하지 않았다. 그리고 더 적은 수의 더 뛰어난 성능의 시스템으로의 전환은 회사들의 통합을 더욱 부추겼다.

1998년에는 5개 회사가 수상함을 건조하고 2개 회사가 궤도 전투 차량을 만들었다. 2020년에는 그 수가 각각 2개와 1개로 줄었다.

12월까지 방위 계약 관리국을 이끌었던 퇴역 육군 중장 데이브 바셋은 "어리석게 들리겠지만, 우리가 국방에 지출하는 금액을 고려할 때 단일 공급업체의 물량으로는 충분하지 않은 경우가 많습니다."라고 말했다.

'모닝콜'

평화 배당금은 미국의 이라크와 아프가니스탄 전쟁에서 살아남지 못했다.

9/11 테러와 두 차례의 분쟁으로 국방부 예산이 급증했다. CSBA에 따르면 인플레이션을 조정하고 추가 자금을 포함하면 국방부 지출은 1999 회계연도부터 2008 회계연도까지 평균 7% 증가했다.

이 지출은 새로운 위협에 대응하는 데 사용되었다.

예를 들어, 디펜스 뉴스와 인터뷰한 바셋과 다른 전문가들은 전쟁을 위해 개발된 중장갑 차량의 종류를 꼽았다. 지뢰에 강하고 매복으로부터 보호되는 차량 프로그램은 밥 게이츠 국방부 장관의 최우선 과제였다. 국방부는 막대한 투자를 통해 3년 동안 13,000대 이상의 MRAP 차량을 배치했다.

이 프로그램은 적절한 자원만 주어진다면 방위 산업이 민첩하게 움직일 수 있다고 주장하는 일부 사람들에게는 부적이 되었습. 그러나 이는 15년 이상 그 자원이 어디로 갔는지를 상기시켜주기도 한다. 2001년부터 미 국방부는 반란에 대비한 무기가 필요했다.

이는 포병과 소형 드론을 사용하는 산업화 시대의 전쟁으로 정의되는 러시아로부터 우크라이나를 방어하는 데 필요한 것과는 거리가 멀었다. 제조업 강국의 위협을 받고 있는 섬나라 대만을 방어해야 하는 상황은 더욱 심각하다.

오바마 행정부에서 국방부 차관보를 지냈고 현재 레오나르도 DRS의 최고 경영자인 빌 린은 "이라크의 위협에 직면한다면 러시아나 중국의 위협에 직면했을 때와 같은 역량을 갖추지 못할 것"이라고 말했다.

그리고 국방 당국자들도 이러한 능력의 변화를 분명히 인식하고 있었다.

린이 차관보로 재직할 당시 국방부의 산업 기지 정책을 담당했던 브렛 램버트는 2011년 미주리주 조플린을 강타한 토네이도가 주요 배터리 공급업체를 덮칠 뻔했던 일을 기억한다.

램버트는 "공장 자체는 피해를 입지 않았지만 백업 시설이 없다는 사실을 깨달았습니다."라고 말했다. "그것은 저에게 경각심을 불러일으켰습니다."

또 다른 경고는 램버트가 이끄는 주요 무기 프로그램에 대한 4년간의 연구에서 나왔다. 그는 주계약업체들이 대부분 자체 공급망을 제대로 이해하지 못하고 있다는 사실을 발견했다.

하지만 경보가 울렸지만 아무도 깨어나지 않았다고 전 국방부 관리였던 로버트 루사르디는 말했다. 그는 이 연구의 데이터가 대부분 사라졌다고 지적했다.

"아무도 그것을 사용하지 않았습니다."라고 그는 말했다.

한 가지 문제만 있는 것은 아니다'

2017년 여름, 에릭 츄닝은 가족과 함께 아웃터 뱅크스에서 휴가를 보내고 있었다.

당시 컨설팅 회사인 맥킨지 앤 코의 파트너였던 츄닝은 아이들과 함께 노스캐롤라이나 해변에 앉아 휴대폰을 보다가 행정명령에 관한 보도 자료를 보게 되었다. 도널드 트럼프 대통령이 아이젠하워 행정부 이후 처음으로 국방부에 국방 산업 기지에 대한 하향식 검토를 지시하고 있었다.

"저는 스스로에게 '누가 그런 일을 할 수 있을까'라고 생각했습니다. "츄닝은 디펜스 뉴스와의 인터뷰에서 이렇게 말했다.

그날 오후, 그는 해변에서 돌아오던 중 국방부로부터 최고 산업 기지 정책 직책에 면접을 볼 것인지 묻는 전화를 받았다. 10월에 그는 그 직책을 수락했고, 이는 곧 그가 연구를 진행하게 된다는 것을 의미했다.

"사고방식은 이렇습니다: "9/11 테러 이후 충분한 물질적 능력을 창출할 수 있는지에 대한 의문이 없던 상황에서 어떻게 하면 경제적으로 동등한 경쟁 상대와의 경쟁에 초점을 맞춘 사고방식으로 전환할 수 있을까요?" 츄닝은 이렇게 말했다.

그는 미국 노동력에서 일어나고 있는 일 때문에 그렇게 하는 것이 쉽지 않다는 것을 알게 되었다. 1990년대에 방위 산업이 통합될 무렵 미국은 수십 년 동안 제조업 침체의 늪에 빠져 있었다.

츄닝이 주도한 연구에 따르면 1970년대 후반부터 2017년까지 미국은 제조업 일자리의 36%에 해당하는 710만 개를 잃었다. 이러한 감소는 미국의 방위 산업을 빠르게 키우려는 모든 시도에 도전이 되고 있다. 로봇 공학에 크게 의존하는 첨단 공장이 많아지더라도 무기에는 여전히 무기를 만드는 방법을 아는 사람이 필요하다.

퇴역 육군 장군인 바셋은 이것이 바로 한 번 사라진 인력을 다시 충원하기 어려운 이유 중 하나라고 말했다. 최근의 타이트한 노동 시장에서 전국의 기업들이 경험했듯이 숙련된 근로자를 찾고 교육하는 데는 수년이 걸린다.

방위 계약 관리국을 이끌면서 바셋은 제조 문제를 예측하는 데 도움이 되는 비즈니스 특성을 연구했다. 그가 발견한 중요한 것은 입사한 지 1년 미만인 사무직 직원의 비율이었으며, 이 비율이 특정 임계값에 도달하면 품질 문제가 거의 보장된다고 그는 말했다.

2018년 연구는 일부 개혁으로 이어졌지만, 코로나19 팬데믹 기간 동안 고령 근로자들이 한꺼번에 은퇴하면서 더욱 심해진 제조업의 추세를 되돌리지는 못했다. 워싱턴의 많은 보고서와 마찬가지로, 이 보고서는 시간과 돈을 놓고 경쟁하는 다른 어려움과 함께 존재하는 주요 문제를 지적했다.

"문제는 결코 한 가지가 아닙니다."라고 현재 조선업체 HII의 부사장인 츄닝은 말합니다. "당면한 문제가 가장 큰 주목을 받죠."

2022년, 문제는 당장 눈앞에 닥쳤다. 러시아는 우크라이나를 본격적으로 침공했고, 미국은 키예프를 지원하기 위해 무기를 계속 보냈다.

미국은 2022년 2월 이후 우크라이나에 440억 달러가 넘는 엄청난 규모의 안보 원조를 제공했다. 이 금액에도 불구하고 국방부의 많은 사람들이 얻은 교훈 중 하나는 업계가 위기에 대비하지 않았다는 것이다.

이는 미국의 155mm 포탄 공급보다 더 분명하게 드러난 사례는 없을 것이다.

소형 드론에 이어 155mm 포탄이 우크라이나의 전투를 정의했다. 카네기 국제평화재단의 분석가인 마이클 코프먼은 키이우에 자위를 위해 매달 6만~8만 발의 포탄이 필요하다고 국방뉴스에 말했다.

이 속도는 우크라이나의 서방 동맹국이 재보급할 수 있는 속도를 훨씬 뛰어넘는 것이었다. 2023년 의회가 생산량을 늘리기 위해 15억 달러를 추가로 지원했음에도 불구하고 미국은 12월에 28,000~30,000개의 포탄을 생산하고 있다고 국방부에서 획득 및 유지 관리를 담당하는 라플란테는 말했다.

국방부의 목표는 2025년 중반까지 월 10만 발에 도달하는 것이다. 그러나 백악관이 요청한 안보 지출 법안이 지연되고 있는 의회의 추가 자금 지원 없이는 그 속도가 불가능할 것이다.

그러나 최근 몇 년 동안 자금 지원이 생산 속도를 늦추지 않았으며, CSBA에 따르면 16 회계연도부터 23 회계연도까지 의회는 백악관이 요청한 국방부 조달 기금에 7.3%(793억 달러)를 추가했다. 문제는 일관되지 않은 수요인데, 라플란테는 지난 가을에 다른 차트를 통해 이를 설명했다.

30년 전 걸프전을 시작으로 군수품 주문은 오르막과 내리막을 반복해 왔다: 위기가 발생하면 국방부는 공급을 급증시키고, 몇 년 후 그 수에 도달했다가 위기가 약화되고 공급이 감소한다.

미 국방부의 산업 기반 개발을 이끄는 저스틴 맥팔린은 디펜스 뉴스와의 인터뷰에서 "역사적으로 산업 기반에 대한 투자가 부족했기 때문에 조정할 수 없는 것이 현재 우리가 직면한 과제 중 하나입니다."라고 말했다.

군수품은 종종 이러한 채찍질에 대한 위험이 높습니다. 에릭 패닝은 해군, 공군, 육군에서 수년간 고위직을 역임한 후 이러한 패턴을 발견했다. 각 군의 지출은 항공모함이나 전투기와 같은 대형 시스템에 대부분 집중되어 있었다. 예산에 맞추기 위해 더 저렴한 품목은 결국 축소되었다. 그리고 국방부의 수요는 공급에 영향을 미치기 때문에 이러한 주문을 이행하는 회사들은 시간이 지남에 따라 생산량을 줄였다.

이제 155mm 포탄과 기타 다양한 군수품에 대한 주문이 다시 증가하고 있다. 일부의 경우 의회는 국방부가 수년간 안정적인 수요를 유지할 수 있도록 장기 계약을 체결할 수 있도록 허용했다. 그러나 다른 기업들은 정부의 수요가 지속되지 않을까 걱정하고 있다고 현재 항공우주산업협회의 대표인 패닝은 말했다.

"장기적인 약속에 대한 인식이 아직은 부족합니다."라고 그는 말했다.

'적과의 첫 접촉'

국방부는 새로운 산업 기반 전략에서 미래의 약속을 알리고 있다고 말했다. 이 문서는 탄력적인 공급망 구축, 인력 준비성 보장, 기업 친화적인 획득 정책 수립, 국가 안보 시장 강화 등 네 가지 영역에 초점을 맞추고 있다.

산업 기지 정책 담당 차관보 대행인 할리마 나지엡-록크는 디펜스 뉴스에 "새로운 아이디어는 아닙니다."라고 말했다. "하지만 [필요한] 권한을 가지고 말하지 않았습니다."

1월 기자들과의 별도 브리핑에서 나지엡-로크는 향후 3~5년 동안 국방부의 방위 산업 기반에 대한 목표를 미리 공개했다. 그중 하나는 볼 베어링이나 고체 로켓 모터와 같이 중요한 무기의 생산 속도를 늦추는 장기 리드 품목의 생산 속도를 높이는 것이다. 그 외에는 공급망의 노후화된 부품을 교체하고 국방부가 국가 안보 관련 보조금을 지급할 수 있는 국방생산법에서 더 많은 자금을 사용하는 것도 포함된다.

"우리는 더 이상 [산업 기반 문제를] 무시하고 더 나은 것을 바랄 여유가 없습니다."라고 나지엡-록크는 디펜스 뉴스에 말했다. "우리는 단호한 조치를 취해야 합니다."

그러나 국방부가 통제할 수 없는 문제도 있다.

첫 번째는 정치다. 이 보고서 발행 시점을 기준으로 미 의회는 10년 이상 계속된 결의안 중 가장 최근에 통과된 전체 국방비 지출 법안을 아직 통과시키지 못했다. 국방은 여전히 초당적인 문제이지만, 공화당 내에서도 입장 차이가 커지고 있으며, 의회가 우크라이나, 이스라엘, 대만에 대한 추가 원조를 통과시키지 못한 이유 중 하나다.

상원 군사위원회 위원장인 로저 위커(Roger Wicker, R-Miss.) 상원의원은 국방뉴스와의 성명에서 오늘날의 안보 환경은 "국방을 위한 실질적이고 장기적인 자원 증대를 요구하고 있다"고 말했다.

하원의 일부 동료 의원들은 더 회의적이다. 글렌 그로스먼 하원의원(위스콘신주)은 12월 디펜스 뉴스와의 인터뷰에서 "미국 국민은 모든 달러를 벌기 위해 부지런히 일하지만 [국방부]는 눈 하나 깜짝하지 않고 그 자금을 낭비하는 대가가 된 것 같다"고 말했다.

두 번째 외부 문제는 혁신이다. 과거 수십 년 동안 미 국방부는 GPS나 인터넷과 같은 신기술의 업스트림에 위치했었다. 전 국방부 차관보였던 린은 현재 인공 지능과 드론의 많은 발전이 상업 부문에서 이루어지고 있으며, 국방부는 이제 다운스트림에 속한다고 말했다.

이러한 기업들과 더 잘 협력하는 방법을 배우는 것이 이 전략의 목표 중 하나다. 나지엡 로크는 이를 위해서는 국방부의 구매 정책을 민간 부문(국방부의 영향력이 약한 시장)에 더 잘 부합하도록 업데이트하는 것이 필요하다고 말한다.

"[기술의] 급격한 변화로 인해 필요한 시점에 무엇이 있을지에 대한 많은 가정이 경우에 따라 과장된 것으로 판명되었습니다."라고 나지엡-로크는 말했다.

세 번째 도전 과제는 미국의 적들입니다. 러시아-우크라이나 전쟁과 이스라엘-하마스 전쟁은 미국의 방위 산업이 얼마나 빨리, 그리고 언제 작동해야 하는지를 결정하는 데 경쟁국들이 궁극적으로 도움을 준다는 사실을 상기시켜 준다.

크리스 미치엔지는 국방부의 산업 기반 정책에서 일하면서 이 교훈을 얻었다. 약 8년 동안 그녀는 산업에 대한 국방부의 접근 방식을 조정하는 데 도움을 주었고, 도전 과제가 진화하는 것을 목격했다. 2022년 우크라이나 전쟁이 시작되었을 때, 그녀는 키예프에 대한 원조 업무를 담당하던 몇 안 되는 공무원 중 한 명이었다.

지난 30년간의 많은 문제가 드러났다. 그녀는 인력 부족으로 인해 주요 군수품을 급증시키려는 시도에 차질을 빚은 것을 예로 들었다.

"국방부는 비용을 지불하는 만큼 산업 기반을 확보해야 합니다."라고 그녀는 말했다.

미치엔지는 지난 여름에 자리를 떠났다. 지난 1월 디펜스뉴스가 미 국방부의 산업 기반 개발을 이끄는 맥팔린과 인터뷰를 진행했을 때, 인터뷰는 창문이 없는 작은 큐브형 사무실인 미치엔지의 옛 사무실에서 이루어졌다.

아무도 그 공간을 채우지 않았고, 대신 회의실로 바뀌어 맥팔린이 기업들에게 정부의 새로운 전략에 대해 브리핑하는 데 유용했다.

"제가 자란 곳에는 이런 말이 있습니다: "적과의 첫 접촉에서 살아남는 계획은 없다."라고 맥팔린은 말했다. "우리는 계획을 세울 수 있지만 방향을 전환하고 조정할 수 있어야 합니다."