RAND 연구소, 미국 글로벌 리더십 강화를 위해 예산 프로세스 개혁해야한다고

우크라이나의 탄약이 바닥나고 있는 상황에서, 미국정부의 예산과정에 교착상태가 발생하면 미국의 이익을 해칠 수도 있고, 게다가 인명피해도 발생할 수도 있다는 사실은 어느 때보다 분명하다. 스테파니 영과 메간 맥커넌의 칼럼에서, 두 랜드예산 전문가들은, 미국이 장기적인 목표에 대한 안정성과 위기상황에 대한 적응력을 확보하기 위해, 예산을 편성할 수 있는 보다 나은 방법을 찾기 위해, 동맹국들과 심지어는 미국항공우주국이나 영국항공우주국과 같은 비국방기관들에도 의존할 필요가 있다고 주장하고 있다.

미국 정부가 중국과 러시아에서 두 명에 가까운 도전자들과 대치하고 있고, 중동에서 갈등이 고조되고 있는 상황에서 미국 국방예산의 안정성과 예측 가능성, 유연성 확보가 그 어느 때보다 중요하다. 그러나 미국의 예산 편성 체계는 엉망진창이다.

그리드락은 이미 몇 차례의 정부 셧다운, 단기적인 미봉책 해결책 지속, 그리고 이제는 새해를 맞아 2021 회계연도 이후 처음으로 전면적인 예산 격리가 임박했다. 이는 미국뿐만 아니라 전 세계적으로 미국의 국가 안보 전략에 필수적인 역할을 하고 국방부의 예산이 제대로 작동하지 않을 때 심각한 하류 효과에 노출되는 동맹국과 파트너들에게도 나쁜 소식이다.

이제 미국은 어려운 결정을 내리고, 우선순위를 맞추고, 이를 실행하는 데 필요한 예산 편성 과정을 혁신할 수 있는 한 세대에 한 번뿐인 기회를 맞이하게 되었다. 이러한 문제를 평가하기 위해 2022년 의회가 의무화한 계획-프로그래밍-예산 및 실행 위원회(PPBE) 개혁이 발의되었으며, 위원회를 지지하는 RAND 분석에 따르면 개혁에 대한 동맹국 및 파트너들과 협력하고, 그들의 성공을 통한 교훈을 배우는 것이 매우 중요하다.

우리는 예산 편성 개혁에 관한 국제 파트너십이 근거리 도전자인 중국과 러시아의 거버넌스와 예산 편성 구조를 고려할 때 특히 중요하다는 사실을 발견했다. 우크라이나에서 러시아의 부패, 산업 역량, 공급망 문제 등 적대국들은 분명 약점을 가지고 있지만, 정치적 반대가 부족하고, 정치 지도자와 군사 지도자 간의 긴밀한 연계가 용이하며, 극초음속 및 기타 분야에서 복잡한 현대화 목표를 달성하기 위한 장기 계획에 지속적으로 투자할 수 있는 중앙 집중식 시스템의 혜택도 받고 있다.

그렇다면, 미국이 국방예산 개혁을 추진하는 가운데 우리는 동맹국과 파트너들로부터 무엇을 배울 수 있을까? 주요 교훈은 건강한 유연성과 함께 안보와 안정의 균형을 유지해야 한다는 것이다. 호주, 영국, 캐나다를 포함한 주요 동맹국들은 안정성과 예측 가능성에 상당한 중점을 둔다. 그들은 전략적 융합, 상호운용성, 혁신의 공유된 이익을 촉진하기 위해 상호의존적이고 공동개발 노력(가장 유명한 F-35)과 미국과의 외국군 판매에 의존한다. 이는 미국 PPBE (또는 파트너의 시스템)의 예측 불가능성이 미국과 파트너들에게 하류적인 영향을 미칠 수 있음을 의미한다.

이들 국가는 안정성과 예측 가능성을 매우 중시한다. 그러나 동맹국과 파트너들에게 예측 불가능성은 미국과 거래할 때 사업을 수행하는 데 드는 비용일 수 있다. 예를 들어 일부 동맹국은 프로젝트에 대한 지불을 수년간 미리 보장하고, 의회는 매년 적절한 자금 지원을 해야 하므로 비효율이나 지연의 위험이 있다.

우리는 동맹국들로부터 보다 안정적인 시스템을 구축하기 위해 배울 수 있다. 확실히, 의회의 지배구조 때문에 행정부가 예산을 통제할 수 있고 따라서 분할 정부가 일반화된 미국에 비해 세출을 둘러싼 정치적 마찰을 줄일 수 있기 때문에 예산 체계에 안정성을 심어주는 것이 더 쉬울 수 있다. 미국은 기본적인 정부 기관을 바꿀 가능성은 낮지만, 매년 재평가 없이 다년간의 투자를 포함한 안정성을 유지하기 위한 동맹국들의 접근법에서 배울 수 있다. 이러한 장기적인 투자는 전략과 자원 간의 연계를 강화하고, 비효율성의 기회를 줄이며, 매년 자금 조달 방해 위험을 최소화할 수 있다.

우리는 또한 동맹국들의 예산 편성 시스템이 예산 편성의 안정성과 어느 정도의 민첩성 사이의 균형을 추구한다는 사실을 발견했다. 예를 들어 동맹국들은 회계 연도에 걸쳐 자금을 이월하고(잠재적으로 비뚤어진 사용 또는 손실 인센티브를 피할 수 있음), 우선순위가 바뀌면 자금을 더 유동적으로 이동하고, 새로 등장하는 수요에 대한 추가 자금 지원에 접근할 수 있는 조항을 가지고 있다. 미국과 마찬가지로 호주, 영국, 캐나다도 긴 인수 주기에 직면해 혁신을 가능하게 하는 옵션을 모색하고 있다. 이런 종류의 민첩성은 중앙 집중식 구조 때문에 정부의 요구에 더 쉽게 유연하게 대처할 수 있는 적대국들을 따라잡기 위해 매우 중요하다.

DoD 예산 편성 과정에 보다 민첩성을 불어넣기 위해, 우리는 국토안보부와 보건복지부와 같은 다른 미국 기관들도 살펴볼 수 있다. 다양한 메커니즘을 통해 이러한 기관들이 역동적인 임무 요구(전자의 경우 재난 대응, 후자의 경우 COVID-19)를 충족할 수 있다. Non-DOD 기관을 선택할 수 있는 다른 당국에는 회계 연도에 걸친 부분적인 자금 지원, 의무 없는 잔액 만료 용도 변경, 자본 투자에 자금을 재할당하는 것이 포함된다.

2년간의 세출 일정, 초기 교부금 제안 요청, 10년간의 자격 예산 등을 포함한 추가적인 메커니즘은 해당 기관들이 지속적인 결의안 및 기타 예산 소요를 헤쳐나가는 데 도움이 된다. 물론, 국방부 기관과 비 국방부 기관 사이에 임무의 규모와 복잡성에 있어서 의미 있는 차이가 있지만, 이러한 기관들이 국방부 혁신을 촉진하고, 수년에 걸쳐 자금 조달을 보다 예측 가능하게 만드는 데 어떤 도움이 될 수 있는지 알아보기 위해 다른 기관들의 업무 수행 유연성을 연구할 가치가 있다.

경쟁력 있는 미래를 위해 미국의 국방예산제도를 개혁하기 위해서는 국가 지도자들이 미국이 투자의 우선순위를 정하고, 선택을 하며, 국가적 자원을 국가적 목적을 향해 헌신하는 데 있어 효과적이고 효과적인 접근법을 중요시한다는 것을 보여주어야 한다. 동맹국과 파트너가 없으면 미국의 국가안보 목표를 달성할 수 없기 때문에 국방예산 개혁에서 동맹국과 파트너를 고려해야 한다. 미국의 프로세스가 경쟁력을 확보하고, 가장 가까운 파트너들과 경쟁하는 방식에 어떤 영향을 미치는지 고려하고, 서로 배울 수 있는 방법을 모색해야 한다.

스테파니 영(Stephanie Young)은 고위 정치학자이자 RAND 프로젝트 공군의 자원 관리 프로그램 책임자이다. 메간 맥커넌(Megan McKernan)은 고위 국방 연구원이자 RAND 국가 안보 및 연구 부서의 획득 및 기술 정책(ATP) 프로그램의 부국장이다. 둘 다 Pardee RAND 대학원의 정책 분석 교수이다.